Opposition im Bayerischen Landtag: Gesetzliche Stärkung der Informationsrechte der Gemeinderatsmitglieder, Kreisräte und Bezirksräte

Publiziert am 16. März 2017 von Beate Büttner

Die unterschiedliche Stellung des einzelnen Gemeinderats-, Kreistags- und Bezirkstagsmitglieds im Auskunftsrecht gegenüber der Gemeindeverwaltung, dem Landratsamt als Kreisbehörde und der Bezirksverwaltung soll nach Meinung der Opposition im Bayerischen Landtag harmonisiert und den Gemeinderats- und Bezirkstagsmitgliedern das gleiche Auskunftsrecht wie den Kreistagsmitgliedern nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 Landkreisordnung (LKrO) gesetzlich eingeräumt werden. Die SPD-Fraktion im Bayerischen Landtag setzt sich im Rahmen des Gesetzentwurfs der Staatsregierung zur Änderung des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes und anderer Gesetze (Drs. 17/14651), der derzeit im Landtag beraten wird, für eine Angleichung der Art. 30 Abs. 3 Gemeindeordnung (GO) und Art. 22 Abs. 3 Bezirksordnung (BezO) mit Art. 23 Abs. 2 LKrO ein (vgl. Drs. 17/15549, 17/15556 und 17/15558) und will zur Klarstellung das Auskunftsrecht um ein Akteneinsichtsrecht der einzelnen Mitglieder von Gemeinderäten, Kreis- und Bezirkstagen erweitern.

In den Regierungsentwürfen der Jahre 1951/1952 für die Kommunalgesetze war nur ein Überwachungsrecht des Gemeinderats, des Kreistags und des Bezirkstags als Gremium, nicht aber deren einzelner Mitglieder vorgesehen. In die Landkreisordnung fügte der Landtag ein Auskunftsrecht der Mitglieder des Kreistags ein. Besondere Gründe für ein Auskunftsrecht der einzelnen Kreistagsmitglieder sind – auch unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien – nicht erkennbar (vgl. Antwort der Staatsregierung vom 20. Juli 1995/25. Juli 1995 auf die Schriftliche Anfrage des Abgeordneten Loew (SPD) vom 6. Juni 1995 (Drs. 13/2509)). Der Gesetzgeber hat bislang jedoch keinen Grund gesehen, das Auskunftsrecht auf die anderen kommunalen Ebenen auszudehnen.

Auch nach bisher herrschender verwaltungsrechtlicher Rechtsprechung besteht kein gesetzliches Auskunfts- oder Akteneinsichtsrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds nach der Gemeindeordnung (vgl. BayVGH, Urteil vom 6.9.1989 – 4 B 89.00015 – BayVBl 1990, 278; Urteil vom 25.2.1970 – 150 IV 68 – BayVBl 1970, 222; ausdrücklich nicht entschieden: BayVGH, Beschluss vom 11.2.2014 – 4 ZB 13.2225 – BayVBl 2014, 405). Nur dem Gemeinderat als Kollegialorgan stehe nach der gesetzlichen Systematik das Recht auf Auskünfte und Akteneinsicht zu. Dieses Recht erstrecke sich nicht auf beliebige Informationen, sondern sei beschränkt auf den Aufgabenbereich des Gemeinderats, d.h. auf Fragen der Verwaltung der Gemeinde nach Art. 29 GO und zur Überwachung der Gemeindeverwaltung nach Art. 30 Abs. 3 GO. Allerdings stehe es dem Gemeinderat frei, im Rahmen seiner Geschäftsordnung individuelle Auskunfts- und/oder Einsichtsnahmerechte auch für einzelne Gemeinderatsmitglieder zu begründen. Das Einsichts- bzw. Auskunftsrecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds könne aber auch in diesem Fall nicht weiter reichen als die Rechte des Gemeinderats als Kollegialorgan. Auskunft bzw. Einsicht könnten daher auf der Basis der Geschäftsordnung nicht beliebig, insbesondere nicht für private Zwecke, sondern – entsprechend den Rechten des Gemeinderats als Kollegialorgan – nur unmittelbar zur Wahrnehmung des Amtes und zur Überwachung der Gemeindeverwaltung verlangt werden. Räume die Geschäftsordnung dem einzelnen Gemeinderatsmitglied einen entsprechenden individuellen Anspruch ein, könne auch das einzelne Gemeinderatsmitglied Akteneinsicht bzw. Auskunft verlangen. Bestünden Anhaltspunkte dafür, dass das Auskunftsverlangen missbräuchlich gestellt werde oder gesetzliche Regelungen – insbesondere die des Datenschutzes – dem Verlangen entgegenstünden, sei der Antrag abzulehnen.

Während also dem Gemeinderat als Kollegialorgan ein umfassendes Überwachungsrecht über die Gemeindeverwaltung gesetzlich zusteht (vgl. Art. 30 Abs. 3 GO) und damit das Recht, Auskunft zu erhalten, haben einzelne Gemeinderatsmitglieder nur dann, wenn sie durch Gemeinderatsbeschluss mit Überwachungsaufgaben betraut sind, gegenüber dem ersten Bürgermeister (nicht aber gegenüber einzelnen Gemeindebediensteten, soweit dies nicht vom ersten Bürgermeister als ihrem Dienstvorgesetzten allgemein oder im Einzelfall mit der Erteilung einer Information betraut sind) ein Recht auf Auskunft und ein Recht auf Akteneinsicht. Ein allgemeines, d.h. nicht von einem Gemeinderatsbeschluss abgeleitetes Informationsrecht eines einzelnen Gemeinderatsmitglieds über bestimmte Vorgänge in der Gemeindeverwaltung gibt es nicht. Ein weitergehendes Akteneinsichtsrecht haben die einzelnen Gemeinderatsmitglieder nur hinsichtlich der Niederschriften öffentlicher und nichtöffentlicher Sitzungen des Gemeinderats und seiner Ausschüsse (vgl. Art. 54 Abs. 3 GO) und nach Art. 102 Abs. 4 GO (Einsichts- und Auskunftsrechte in die Prüfungsberichte). Soweit ein einzelnes Gemeinderatsmitglied nicht mit der Erledigung einer Gemeinderatsaufgabe betraut ist, steht ihm kein Recht auf Information und Akteneinsicht zu, der erste Bürgermeister kann aber nach pflichtmäßigem Ermessen Informationen erteilen und Akteneinsicht gestatten, wenn ein berechtigtes Interesse vorliegt und keine gesetzlichen Hinderungsgründe (Steuergeheimnis, Ermittlungen wegen strafbarer Handlungen) entgegenstehen. Auch aus der Notwendigkeit einer sorgfältigen Sitzungsvorbereitung leite sich nicht das Recht und die Pflicht der einzelnen Gemeinderatsmitglieder ab, vor der Gemeinderatssitzung Einsicht in die entsprechenden Akten zu nehmen. Auch nach der Rechtsprechung hat das einzelne Gemeinderatsmitglied keinen gerichtlich einklagbaren Anspruch, von der Gemeindeverwaltung bestimmte Informationen zu erhalten. Insbesondere kann das einzelne Gemeinderatsmitglied ein Recht auf Informationen gegenüber der Gemeinde nicht daraus ableiten, dass für die Sitzung eine Teilnahmepflicht besteht und es sich nicht der Stimme enthalten darf (vgl. Art. 48 Abs. 1 Satz 1 GO), wonach dem einzelnen Gemeinderatsmitglied auch kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Bundesrecht auf Information über verwaltungsinterne Vorgänge der Gemeinde zusteht. Nach Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs sei durch die gesetzlichen Regelungen der Gemeindeordnung und durch die Bestimmungen in der Geschäftsordnung ausreichend Vorsorge dafür getroffen, dass sich die Gemeinderatsmitglieder für eine Entscheidung über die einzelnen Beratungsgegenstände hinreichend kundig machen können. Die Notwendigkeit einer sorgfältigen Sitzungsvorbereitung erfordere nicht, dass die Gemeindeverwaltung jedem einzelnen Gemeinderatsmitglied Akteneinsicht zu gewähren habe. Es sei Sache des Bürgermeisters, gemäß Art. 46 Abs. 2 Satz 1 GO für eine ausreichende Sitzungsvorbereitung zu sorgen. Diese beinhalte, dass den Gemeinderatsmitgliedern so viele Informationen gegeben werden, dass sie über den Tagesordnungspunkt gemäß ihrer Verantwortung abstimmen können.

Nach BayVGH vom 15. Dezember 2000 (BayVBl. 2001, S. 666) steht dem einzelnen Gemeinderatsmitglied zum Zwecke der Information zwar ein mündliches Frage- und Antragsrecht zu, das den ersten Bürgermeister verpflichtet, während der Beratung im Gemeinderat Auskunft über den Beratungsgegenstand zu geben, grundsätzlich könne aber nur der Gemeinderat als Ganzes die Einholung bestimmter Informationen oder die Art und Weise der Beratung in der Gemeinderatssitzung, z.B. durch die Hinzuziehung bestimmter Fachleute, gegenüber der Gemeinde erzwingen. Inwieweit zur Vorbereitung eines Beratungsgegenstands schriftliche Unterlagen zur Verfügung gestellt werden müssen, richte sich nach den Umständen des Einzelfalls. Ein weitergehendes (subjektiv öffentliches) Informationsrecht für die einzelnen Gemeinderatsmitglieder zur sachgerechten Ausübung des Stimmrechts bestehe daher nicht. Dem einzelnen Gemeinderatsmitglied steht nach der Rechtsprechung auch kein Informationsrecht zur sachgerechten Ausübung des ihm zustehenden Antragsrechts zu.

In der Bezirksordnung findet sich eine mit dem Art. 30 Abs. 3 GO korrespondierende Bestimmung. Nach Art. 22 Abs. 2 Satz 1 BezO überwacht der Bezirkstag die gesamte Bezirksverwaltung. Damit ist wiederum das Kollegialorgan gemeint und das aus der Überwachungsaufgabe abgeleitete Recht des Gremiums als Ganzes, Auskunft zu erhalten.

Dagegen ist die Stellung des einzelnen Kreisrats im Verhältnis zum einzelnen Gemeinderatsmitglied oder Bezirksrat gestärkt. Die Kommunalgesetze regeln zwar die Überwachungsrechte der kommunalen Gremien grundsätzlich in gleicher Weise – der Gemeinderat, der Kreistag und der Bezirkstag überwacht die jeweilige Verwaltung, insbesondere die Ausführung seiner Beschlüsse (vgl. Art. 30 Abs. 3 GO, Art. 23 Abs. 2 LKrO und Art. 22 Abs. 2 BezO) – ein Auskunftsrecht für Mitglieder des Gremiums ist aber nur für die Kreisebene vorgesehen. Art. 23 Abs. 2 Satz 2 LKrO regelt, dass jedem Kreisrat durch das Landratsamt als Kreisbehörde (das Auskunftsrecht bezieht sich nicht auf das Landratsamt als Staatsbehörde gemäß Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LKrO) Auskunft erteilt werden muss. Die Übertragung besonderer Überwachungsbefugnisse im Rahmen des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 LKrO, die (sonstige) Beauftragung durch den Kreistag oder einen Ausschuss oder die Zuteilung bestimmter Geschäfte nach Art. 40 Abs. 3 LKrO ist dafür nicht Voraussetzung.

Die SPD-Fraktion im Bayerischen Landtag setzt sich nun im Rahmen des Gesetzentwurfs der Staatsregierung zur Änderung des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes und anderer Gesetze (Drs. 17/14651) zum wiederholten Mal für die längst überfällige Harmonisierung der Art. 30 Abs. 3 GO und Art. 22 Abs. 3 BezO mit Art. 23 Abs. 2 LKrO ein (vgl. Drs. 17/15549, 17/15556 und 17/15558). Auch die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat in der Vergangenheit eine solche Angleichung gefordert.

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